曾晓东，北京师范大学国际与比较教育研究所管理学博士，现任北京师范大学教育学部教授，21世纪教育研究院学术委员会委员。2015年，任日本九州大学教育学部短聘教授，讲授“教育调查中的混合研究方法”；2011年，任欧盟伊拉斯莫斯高级访问学者，访问英国伦敦大学教育学院（IOE）和丹麦教育大学（DPU）。近年来，发表过《中小学教师发展报告2014（蓝皮书）》《学前教育困惑与抉择》等作品。

早就听说新西兰的幼儿教育事业非常发达。仔细琢磨“发达”这个词，应该包括两层含义：一是福利好，政府对幼儿教育的投入水平较高；二是教育质量高，毕竟新西兰向全世界（特别是中国）输出了它的“教育故事”。于是，在来新西兰之前，我脑补了高水平幼儿园的模样：不一定是高楼大厦，但至少有宽敞的院子，标志性的绿草坪，明亮宽大的房间，以及“近乎”免费的保教费。

奥克兰：随处可见的“品牌”园

伴随着对新西兰高质量幼儿园的想象，我来到了新西兰第一大城市奥克兰。奥克兰人口为152万，占全国总人口的三分之一，GDP总量也占全国的35%，属于名副其实的大城市。但相对于中国的一线城市，奥克兰显得非常空旷，有大片草地和森林，地价也不高，再加上闻名世界的慷慨福利制度，我想，奥克兰的幼儿园一定会给我留下深刻的印象。

我很快便发现，在居所两边的东、西街道上共坐落着3~4所幼儿园，其中不乏当地的知名品牌，如小熊公园（Bear Park）以及大洋洲品牌园（ABC learning）。我所在的两个区域是奥克兰比较富裕的地区（Epsom和Rumeara），我想：品牌园的规模通常比较大大，且社会声誉高，家长应该会争相报名吧。

而政府给Epsom地区小熊公园“旗舰店”的招生信息却大大出乎了我的意料：全园只能招50个幼儿，年龄覆盖3个月至5岁，服务时间从周一到周五，每天的时间为7:30~18:00。之后，我观察了西边街道上的ABC learning，招生规模是65个幼儿。我又在街道附近随便找了两家其他品牌的幼儿园，在当地人眼里，这两所幼儿园的规模算是比较大的，可仔细看看，孩子的数量都没有超过100人。

“这样的规模无论如何也与我们心目中的高质量幼儿园不相符。政府为什么不去建设一些规模稍微大一些的高质量园，以起带头作用呢？”我在心中疑惑道。

“20小时免费服务”项目 普及学前教育

我开始寻找公办园。在新西兰，公办学校被称作“State School”，相对于“Public School”，“State School”更贴切地说明了政府作为办学者的本质。那么，以此类推，政府办幼儿园应该叫作“State Kindergarten”。让我感到奇怪的是，当地人对这个名词似乎并不理解。我追问道：“这里有没有独立的、政府创办的幼儿园？”却得到了斩钉截铁的回答：“没有，这里的幼儿园都是学校、社会组织（包括慈善组织）、个人和企业创办的。”“那么，你们是如何做到普及学前教育的？”我听到了一个非常有趣的答案：每周20小时免费服务（Free 20 hours per week）。

“每周20小时免费服务”是新西兰在2008年教育法修订中提出的普及学前教育的方案。在这里，任何一个家庭，不管是新西兰公民、永久居民还是外国人，不管家庭收入如何，只要家中有3~5岁的幼儿，都可以到附近被认证的儿童中心申请注册。等幼儿获得“学位”后，家长即可将申请表寄送到新西兰教育部的地区中心。这样，孩子就获得了每周不超过20小时、每天不超过6小时的免费教育服务。由儿童中心核算每个孩子的入园时间，向政府申请对该幼儿的20小时服务费用，剩余的费用将由家长支付。这样的制度决定了家长会特别在意20小时的“指标”是否被精确计算，确保幼儿园不会乱填，在客观上起到了审计作用。家长们还可以在多家儿童中心注册，将每周20小时免费服务时间分散到不同的儿童中心，更精确地核算自己的孩子在每家儿童中心所待时长。

新西兰教育部在《学前教育资质手册》中明确提出：只要获得政府资格认证（licensed）的儿童中心服务机构，不管是个人、非政府组织还是公立学校、公司、团体，都可以按照招收的幼儿数，获得政府为家庭购买的20小时服务费用。政府的学前教育投入针对所有类型的服务供给机构，即使没有设立“公办园”，却实现了真正的“普惠”，保证了各种类型的供给机构均能平等地获得政府资助权利。

每周20小时免费学前教育满足了新西兰家庭多样化的需求，体现了足够的弹性、效率和质量。

首先是弹性。按照新西兰政府的说法，20小时免费学前教育不是提供给家长的法律权利，也不是对机构教育的推崇，而是对家庭养育的支持。在该项支持下，新西兰儿童注册率从2007年法案实施前的48%上升为2015年的87%。孩子的入园方式却非常多样化，既有每天4个小时共上满5天的，也有每天6小时共上满3.5天的。该制度并不鼓励家长过度使用儿童中心，家长可根据自己的需要选择孩子的入园方式。

其次是供给效率。该制度将更多的资源引入到供给体系中：如果父母之外的家庭成员拥有学前教育证书，获得过资格认证，那么，由祖父母看管自己的孙辈也能够获得政府的资助。这项制度造就了供给方式的多样化，使不同地区的历史和传统在很大程度上得以保护。奥克兰作为新西兰市场经济最发达的地区，学前教育供给的主体是市场，正如我刚到奥克兰所看到的情况一样——儿童中心随处可见。在具有浓厚社群传统的新西兰南岛，社区成为了儿童中心的主要供给者。

当然，最重要的还是质量。认证是政府的投入方式，每三年需要更新一次，并经历一次评估，用认证的方式保证所有的儿童中心都处于监管之下。监管内容包括：对儿童中心的设备配置程度、合格教师比例、课程和评估规范化程度、审计和上传资料的合规性等要素，确定差别化的资助层次；建设覆盖儿童中心“最佳开端”（Best start）平台，在这个平台上，家长可以看到该项目所覆盖的所有幼儿园和儿童中心的介绍，以及第三方评估报告向；链接“Plunket”儿童卫生和保健网络，保证对每个儿童中心提供卫生和检疫服务。可以说，“每周20小时免费服务”将方便家长、方便监控和供给效率完美的三项目标完美地结合在一起。

新西兰在上世纪80年代之前也有公办园，这些公办园向家庭提供半天服务，由政府打造幼儿园设施，并支付教师工资。但随着女性就业率以及单身母亲数量的上升，这种服务模式显然已不能适应社会需要。之后，新西兰在尝试了补贴方式后，终于在2008年修订教育法，引入了每周20小时免费学前教育制度，把普及、方便、效率和质量等多个目标编制到新的制度中，为新西兰的学前教育赢得了国际声誉。

新西兰政府也为“不利群体”提供了服务，针对支出水平在平等支出（Equity funding）以下的低社会经济地位群体（EQI, Equity Index）、特殊需要家庭（如残疾人）、非英语背景家庭、边远地区家庭的幼儿等，给予早期教育的额外支持。对于有2岁及以下幼儿且父母双方都在职的家庭，额外提供10小时补贴，但补贴的标准要比20小时免费支持低得多。

新西兰政府对于学前教育普及性的资助还包括开办儿童中心的补贴。任何获得开办幼儿园和儿童中心资格的机构和个人，都可以获得学前教育补贴。不过，该补贴远远低于20小时免费项目，只能保证儿童中心在开办初期能够挺过招生不足的艰难时期。

新西兰在国家行政制度上采用“郡制”管理，教育和卫生经由国家一条线贯穿，中央政府在每个地区设立地区办公室，地方政府并不负责教育、社会安全、劳工政策等事务，只负责地方交通、水、环境卫生等。新西兰统一采用学前教育投入制度，在没有建立公办园的情况下，实现了全国普及学前教育的任务，并监管了质量，满足了社会多样化的幼儿教育和看管需求。

教育成本的核算与收费

20小时免费学前教育服务是一项全成本覆盖的项目，它不是政府对于家庭的补贴，而是对20小时服务的全额购买，因此，确定购买价格也是一项技术性很强的工作。怎样在体现服务差异的同时，既不抬高政府采购价格，又能实现对学前教育服务价格的管理？公共服务的价格管理可谓“世界性”难题。

新西兰的20小时成本核算制度在实现公共服务的价格管理方面也做出了有益的尝试。政府计算成本时需覆盖四项成本，即管理费用、教学资源费用、专业服务费（教师、审计、会计等）和设备设施（水、电和通讯）。在每项成本下，又会根据儿童中心或幼儿园的实际水平，确定资助水平（Funding rate）。20小时免费学前教育项目按照获得学前教育证书的教师所占比例分为四档定价，对20小时免费学前教育无法覆盖的项目，如3岁以下的服务，政府只给予家庭部分补贴成本。表格中的数字是对每个幼儿每小时的资助标准。

每项支出都确定好资助标准后，合计四项成本再除以核定的幼儿数，就构成了名义成本（Notional toll）。政府按照名义成本来购买20小时免费学前教育。该标准确定后，政府一年分三次提前拨付